Martes
20 de mayo de 2014
La reforma tributaria:
Carta abierta al Senado.
Honorables Senadores:
El proyecto de reforma tributaria busca
recaudar tres pp (puntos porcentuales) adicionales del PIB. Estos mayores
impuestos estarían destinados a financiar un mayor gasto público (por 2,5 pp
del PIB) y un mayor ahorro Fiscal (por 0,5 pp del PIB). Ello fortalecería la
posición Fiscal de Chile, lo que es valorable.
La complejidad y la magnitud de la reforma
propuesta, reflejadas en 175 páginas de múltiples cambios a la estructura
tributaria, son enormes. Es la más significativa reforma de impuestos en
tiempos de paz y estabilidad en la historia de Chile. Por ello, el proyecto de Ley
debería fundamentarse en estudios técnicos que estimen sus múltiples efectos,
permitiendo: (i) evaluar los objetivos explícitos, que son, además de recaudar
un 3% del PIB, "introducir... más eficientes incentivos al ahorro y la
inversión" y "avanzar en equidad tributaria", y (ii) analizar
reformas alternativas para alcanzar los objetivos anteriores.
Lamentablemente, el Gobierno no ha encargado
estudios serios sobre los efectos de la reforma. Por lo tanto, solo se pueden
realizar inferencias parciales a partir de estudios internacionales de reformas
tributarias y de los pocos estudios de cambios tributarios realizados en Chile.
Pero no hay estudio alguno que considere las múltiples aristas de este proyecto
específico que el Congreso analizará y votará.
Siendo la carga tributaria actual de Chile algo
inferior que la de países de similares ingresos, la reforma dejaría a Chile con
una carga algo mayor que la de dichos países. He revisado 31 estudios
publicados que reportan evidencia internacional sobre los efectos de cambios
tributarios en el mundo. 29 de ellos concluyen que los aumentos en impuestos
tienen efectos negativos y significativos sobre el ahorro, la inversión, el
nivel del PIB y/o el crecimiento del PIB. Un aumento de la carga tributaria
equivalente a tres pp del PIB reduce en promedio la inversión en 17,6% y el PIB
en 4,6%. En el estudio más citado de todos (Romer y Romer, AER 2012), el PIB de
EE.UU. disminuiría en 9,9%, si se le aplicara la reforma propuesta en Chile.
La evidencia sobre cambios tributarios en Chile
es escasa (son ocho estudios), y está basada en datos solo hasta el 2006; por
tanto, debe tomarse con cautela para evaluar la propuesta actual. Sin embargo,
siete de los ocho estudios sugieren que mayores impuestos a las empresas
reducen significativamente en Chile -y en magnitudes comparables a las
observadas en otros países- la inversión y el capital de las empresas, el nivel
y el crecimiento del PIB, y el nivel y la tasa de crecimiento de los salarios.
¿Cómo cambia la reforma propuesta la estructura
tributaria chilena? En mucho, y en especial modifica los impuestos a la renta.
La tasa general de impuestos sobre las utilidades de las empresas aumenta de
20% a 35%, que es la suma de un 25% convencional y un 10% adicional por renta
atribuida a los dueños. Parte de los recursos pagados por las empresas en
impuestos son devueltos a los accionistas, porque todos los dueños con tasa
marginal inferior a 35% recibirán devoluciones. Las personas deberán tributar
sobre sus ingresos percibidos, más sus ingresos atribuidos, aunque estos
últimos no se perciban, que es cuando las empresas reinvierten sus utilidades.
Este impuesto por atribución viola el principio
general de tributar solo sobre ingresos devengados por quien paga los impuestos
(lo que cuestiona su Constitucionalidad), impide la eficiente separación entre
personas jurídicas y naturales, obliga a rehacer las declaraciones de impuestos
de todas las personas que tienen ingresos atribuidos del capital que provienen
de empresas cuyas declaraciones son modificadas por el SII (por tanto, es muy
difícil de implementar) y exige a cada empresa obtener información de todas las
demás empresas donde ha invertido antes de determinar su propia utilidad
atribuida (también de difícil implementación). En conclusión, no debe
sorprender que el impuesto atribuido no exista en otros países.
La reforma modifica, pero no mejora la maraña
actual de ineficientes incentivos tributarios para las empresas pequeñas.
Reduce tímida pero insuficientemente las injustificables exenciones a sectores
que hoy pagan sobre renta presunta. Para las personas, baja la tasa marginal
máxima de 40% a 35%, lo que es regresivo, pero mejora los incentivos a ahorrar
y trabajar de las personas de altos ingresos.
Además, exime temporalmente del impuesto a la
renta a los intereses de instrumentos financieros bancarios sobre ahorros
anuales de hasta $50 millones y reduce permanentemente el impuesto a una tasa
fija de 10% a los retornos de algunos fondos mutuos y fondos de inversión
privada. Lo anterior es altamente regresivo y además discrimina arbitrariamente
entre distintos instrumentos de ahorro (¡pero la banca aplaudirá!). Por
ejemplo, un empresario cuyos ingresos (efectivos y atribuidos) provienen de
retirar (parte de las) utilidades de su empresa pagará hasta un 35% en
impuestos personales. En cambio, un rentista con ingresos que provienen
solamente de los instrumentos financieros mencionados, que recibe el mismo
ingreso elevado del empresario anterior, pagará mucho menos impuestos. Incluso,
este rentista de altos ingresos pagará menos impuestos que empleados y
empresarios con ingresos menores que el suyo, que acumulen menos fondos en los
instrumentos arbitrariamente favorecidos.
Por supuesto, hay otros componentes de la
reforma propuesta, que no alcanzo a revisar aquí. Sin embargo, del análisis
presentado y de la evidencia empírica infiero que no está claro que la
incidencia del alza impositiva sea solo sobre los grupos de mayores ingresos ni
que las reformas propuestas contribuyan a la equidad horizontal entre empleados
y empresarios que ganan lo mismo.
La reforma tampoco introduce cambios que en
términos globales reflejen "más eficientes incentivos al ahorro y la
inversión": más bien, es muy probable que ella dañe los incentivos para
ahorrar, trabajar e invertir, reduciendo los salarios y el ingreso promedio del
país.
Chile puede y merece más. Existen alternativas
muy superiores al proyecto de Ley actual. Considerando incrementar la
recaudación de impuestos en 3% del PIB, propondré en mi siguiente carta cambios
tributarios concretos pero diferentes a los del Ejecutivo.
Honorables Senadores: los invito a evaluar en
todos sus detalles el actual proyecto de Ley y considerar seriamente
alternativas mejores, invitando a todos los sectores y a todos los
especialistas a exponer sus ideas, para que el Congreso vote por un cambio
profundo para que Chile tenga un sistema tributario más eficiente y más
equitativo.
Klaus Schmidt-Hebbel.
(Misiva tomada de Diario El Mercurio de hoy.)
